[스크랩] 우리나라복지역사와 특징

Ⅰ. 서설

역사는 과거의 사실과 사건을 현재에서 이해하려는 노력이다. 과거의 이야기를 현재에서 살펴보는 이유는 현재와 미래를 보다 잘 이해하기 위함이다.

인류의 역사는 전쟁, 빈곤, 질병, 고통에 대한 투쟁의 역사라고 할 수 있으며, 사회제도는 이것에 대응하기 위해 생겨난 것이다. 그리고 여러 가지 사회제도 가운데 사회복지의 역사를 통해 인간의 고통과 사회문제의 발생원인을 이해할 수 있으며 또한 인류가 사회문제에 대하여 어떻게 대처해 왔는지를 알 수 있다. 또 사회문제들이 어떠한 사회적, 경제적, 정치적 배경 아래서 발생하였으며, 이를 극복하기 위해 시대적으로 어떠한 사상과 가치를 가지고 대처해왔는지를 살펴봄으로써 현대적 사회복지제도의 역사가 얼마 안 된 우리나라 사회복지의 현실을 통해 분석하여 우리의 사회적, 경제적, 정치적, 현실에 부합하는 사회복지제도를 구축하는 데 참고로 삼을 수 있다. (김태진, 2001:249) 

Ⅱ. 우리 나라 사회복지의 역사

1. 정부수립이전 시대

1) 일제시대

일본의 식민지시대에는 식민지정책 하에 구제사업도 식민지 정책의 일환으로 실시되었다. 그러나 이는 근대적인 복지이념에 의해 시행되었다기보다는 그들 식민정책의 일부로서 우리 민족이 그들에게 충성을 하게끔 하려는 정치적인 목적을 갖고 시혜 또는 자선의 의미가 컸다 하겠다.

1932년 사회과를 학무과로 이관하여 사회사업에 대한 사무와 사회교육에 대한 사무 및 종교사무를 합하여 관장하도록 하였다. 한편 1921년 민간 사회사업지도기관으로는 조선사회사업연구회가 조직, 1929년에 조선사회사업협회로 개칭 확대하고 활동을 전개하였다. 또 빈민문제가 사회문제로 심각하게 되자 빈민조사를 행한 이후 일제는 1927년 12월부터 방면위원제도를 실시하였고, 1944년 3월 1일에 생활부조, 의료, 조산, 생업부조를 행하는 조선구호령을 실시하였다. 이 조선구호령은 1961년에 생활보호법이 제정되기까지 우리나라 공공부조의 지침 구실을 해왔다.  

2) 미군정시대

광복 이후 미군정 3년 간의 구호사업은 주로 북한으로부터 월남한 피난민과 해외로부터 귀환한 전재민 및 국내 거주의 요구호 빈민들에 대한 식량, 의료 및 주택등의 공급에 치중하였다.

당시 빈곤인구의 규모는 200만 명 이상의 요구호자가 군정3년 동안 계속 존재하였으나 체계적이고 장기적인 측면에서 공공부조의 법적․제도적 장치를 새로이 마련하지 않았으며, 공공부조정책은 일제시대와 큰 차이가 없었다. 또 미군정기의 복지행정은 보건후생부를 중심으로 이뤄졌으나, 그 역시 소극적 미봉책이었다.

한편, 이 시기에 복지에 대한 행정대책이 크게 부족하였던 관계로 무계획적인 민간 구호단체와 시설이 증가하였고 외국자선단체와 기관들도 많이 들어왔다.

2. 정부수립이후 시대

1) 정부수립과 1950년대

1948년 정부수립이후 1950년의 한국전쟁의 발발로 모든 것이 파괴되고 재정이 고갈되어 한국사회는 극도의 혼란과 불안적 상태에 빠지게 된다. 일시에 거대한 수로 급격히 증가한 요구호자들의 최소한의 생명유지를 위한 응급구호에 치중할 수밖에는 별 대책이 없었다. 재정부족으로 외국원조단체와 긴밀한 협조하에 중앙구호위원회를 조직하여 시행되었고, 시설수용보호를 필요로 하는 난민의 출현으로 1959년에는 총 686개의 각종 시설이 설립되었다(하상락, 1989:92). 사회복지 교육기관도 설립되기 시작하였고, 미국식 전문 사회사업교육이 도입되었다. 

6․25사변은 사회부의 정책을 임시적․응급적 정책으로 전락시켰고, 막대한 외국원조로 인해 우리사회에 의존적 구제방식을 심화시켜 놓았다. 이와 같이 1960년대 이전까지의 우리나라 사회복지는 임시응급구호에 급급하였으며 근대적인 사회복지제도가 제대로 자리를 잡지 못하였던 시기이다.

2) 3․4 공화국 시대

① 3공화국(1961년～1972년)

1960년 4․19혁명으로 등장한 제2공화국은 반목과 대립 속에서 정치․사회적 혼란이 그칠 줄 몰랐고 그 와중에서 무정부적 아노미 현상을 청산한다는 명분으로 1961년 군부가 쿠데타를 일으켜 성공, 1963년 공화당 정부인 박정희 대통령의 제3공화국이 출범한다. 

1962년부터 시작된 경제개발은 경제우선주의에 입각하여 최대목표를 경제발전에 두었으며, 정부당국자들은 한정된 재원을 경제개발에 집중하기 위해 사회복지 제공에 대해서는 소극적 입장을 취하였고, 일반 국민의 경우도 사회복지에 대한 이해나 주장은 거의 없었다. 또 경제개발5개년계획의 결과로 도시화 및 공업화 현상이 나타나고 그 여파로 인구의 도시 집중으로 주택부족, 도시빈민층이 형성되고 미혼모문제, 가출 및 비행등의 과거와는 다른 사회문제들이 생겨난다.

1960년대, 특히 군사정부시절 정부는 여러 가지 사회복지 관련법(사회보험부문-공무원연금법, 군인연금법. 공공부조부문-생활보호법. 그 외-윤락행위등 방지법. 1963년의 사회보장관련법률)들을 제정, 공포하였다. 이와 같이 1960년대에는 사회보험 및 생활보호를 중심으로 근대적인 사회복지법제를 마련하였고 국가중심의 체계적인 사회복지제도로 자리잡는 계기가 되었으나(장인협, 1986:101), 제도의 시행측면에서는 성공적이지는 못하였고 국민전반의 복지수준은 여전히 크게 낙후되어 있었다.

② 4공화국(1972년～1980년)

극단적인 경제개발정책으로 도농간의 생활격차와 빈부간의 갈등심화로 골 깊은 사회적 왜곡현상이 나타나며 비판적 시각이 등장하자, 제4공화국 후반부터 경제개발5개년계획을 경제사회발전5개년계획으로 개칭하여 사회개발 정책을 병행하도록 하였다. 이 시기에 제정된 사회복지관련법에는 국민복지연금법(1973), 개정의료보험법(1976), 공무원 및 사립학교교직원 의료보험법(1977), 월남귀순자 특별보상법(1978)등이 있었다. 한편 1970 사회복지사업법이 제정․시행되면서 재단법인에 의해 운영되어오던 사회복지 사업체들이 사회복지법으로 변경되었고 사회복지시설과 단체들이 정부의 보조를 받을 수 있게 되었다(구종회, 1999:581).

3) 5․6공화국 및 문민정부․국민정부시대

① 5공화국(1981년～1987년)

신군부 쿠데타에 의해 성립된 5공화국은 복지사회 건설을 4대 국정지표로 내세웠고, 제5차 경제사회발전5개년계획에서도 경제와 사회의 균형적인 발전을 기본목표로 삼았다. 그리고 제5공화국은 체제의 정통성 확보를 위한 노력의 일환으로 일단의 사회복지 입법을 단행하였다(사회복지사업 기금법, 심신장애자복지법, 노인복지법등).

제5공화국 후반부터는 한국형 복지 모형이 등장하였는데, 이는 선진복지국가들에서 복지국가위기론이 등장하면서 우리도 복지병을 유발할 수 있다는 우려 때문이었다(구종회, 1996:585-586). 이러한 한국형 복지 모형은 제6차 경제사회발전 5개년계획(1987-1991)과 맥락을 같이 한다. 제6차 계획의 기본방향은 ㉠국가발전수준에 맞는 복지시책, ㉡가족과 지역사회의 복지기능의 최대한 조장, ㉢자립정신에 입각한 복지시책의 전개, ㉣민간의 복지자원을 최대한 동원한다는 것 등이다. 이리하여 1980년대 후반부터는 시설 수용위주의 정책으로는 사회복지적 요구에 대응할 수 없다는 판단 하에 지역복지와 재가복지에 기초한 서비스에 주목하였다. 그 한 예로 사회복지관의 증설, 확대하였다. 

② 6공화국(1988년～1992년)

제6공화국은 경제와 사회의 균형적인 발전을 통하여 가진 자와 못 가진 자간의 격차와 갈등을 해소하겠다는 목표를 선언하였다.

제 6공화국의 사회복지제도 발전의 특징을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 국민연금제도, 최저임금제도, 그리고 전국민의료보험제도의 실시 등 소득 및 의료보장의 확대가 이루어지기 시작하였다. 둘째, 1988년 서울 장애자 올림픽 이후 장애인 종합대책을 수립, 장애인 고용촉진 등에 관한 법률을 제정하여 장애인 복지에 대한 변화를 시도하였다. 셋째, 지역복지의 중추적인 서비스 전달체계인 사회복지관 운영의 전국적인 확대실시이다. 넷째, 지역복지의 중추적인 서비스전달체계인 사회복지관 운영의 전국적인 확대실시이다. 넷째, 영유아보육법이 아동복지법과는 별도로 제정되면서 영유아보육사업이 크게 부각되었다. 다섯째, 재가복지를 중시하여 재가복지봉사센터가 급격하게 증가되고, 1987년부터 사회복지 전문요원을 영세민 밀집지역의 동사무소에 배치하였다. 

③ 문민정부시대 (1993년～1997년)

김영삼 대통령의 문민정부는 제7차 경제사회발전5개년계획 복지정책의 기본방향을 국가발전수준에 부응하는 사회복지제도의 내실화에 두고 국민복지를 증진시킬 것을 제시하였으나, 1995년 초에 와서야 성장위주의 정책에서 벗어나 삶의 질과 생산적인 국민복지에 적극적인 관심을 기울여야 할 것이라고 강조하였다.

그 특징을 살펴보면, 첫째, 모든 저소득층이 기본적 생활유지능력이 없을 때, 국가의 책임으로 최저생활이 보장되도록 향상시키고, 둘째, 자립가능한 사람은 자립지원시책을 통해 자립할 수 있게 한다고 하였다. 셋째, 사회복지전달체계를 개선하기 위해 보건복지 사무소를 시범적으로 설치한다고 하였고, 넷째, 보편주의에 입각하여 평균가계소비지출의 50%미만 계층은 정부부담에 의한 서비스를 제공하고 그 이상은 유료복지서비스의 제공을 도입한다고 하였다. 

④ 국민정부시대(1998년～현재)

1997년 말부터 IMF체제에 들어감에 따라 1998년말 실업자가 160여만 명에 이르고 실업률이 7%를 상회하는 등 국가적 위기를 맞았다. 이러한 가운데 1998년 김대중정권이 출범하고 제1차 사회보장발전계획(1999-2003)을 수립하였다.

국민의 정부에 걸친 사회복지제도의 획기적 변화는 첫째, 사회보험제도의 정비이다. 전 국민을 대상으로 국민연금제도의 확대실시와 전사업장에 대한 고용보험제도의 적용, 국민건강보험제도의 출발등으로 4대보험이 제도로서 정착, 발전되고 있다.

둘째, 공공부조제도로서 국민기초생활보장제도의 도입이다. 따라서 국가의 도움이 필요한 빈곤한 모든 국민들에게 기본적인 생활을 제도적으로 보장하게 된다. 셋째, 사회복지서비스 관련법의 제정 및 개정등으로 각종 사회복지서비스가 지속적으로 확대․발전되고 있으며 민간 사회복지조직이 급증하고, 민간사회복지의 자율성이 강화되고 있다.

1947년에 이화여대에서 처음 시작된 사회사업교육도, 점차 확대되면서 1990년대에 사회복지학과가 급격히 증설하게 된다.   

Ⅲ. 역사상의 특성과 전망

1. 우리나라 사회복지 발달과정상의 특징

이상에서 우리나라 사회복지의 역사를 살펴볼 때, 우리나라 현대 사회사업과 사회복지의 발달과정의 특성은 정부수립 50년을 경과하면서 정치적․경제적․사회적 상황과 깊은 관련 하에 규정지을 수 있다.

우리나라는 서구 복지국가와는 달리 사회복지를 협의적․잔여적 개념으로 보고 있는 것이 특징이다. 즉, 경제사회발전 5개년 계획에 의하면 서구의 사회복지에 해당하는 개념으로 사회개발이라는 개념을 쓰고 있다. 따라서 사회보장은 사회개발의 부분개념으로 그리고 사회복지는 사회보장의 부분개념으로 간주하고 있다. 또한 생존권보장에 대한 국민적 요구도 없었으며, 인권보장 차원의 복지권에 대한 심각한 논의도 이루어지지 않은 상태에서 국가의 일방적 주도하에 사회복지정책과 프로그램이 개발되어 왔다. 또한 민간부문의 사회복지에 대한 역할이 강조되어 왔으나 민간기관은 양적으로 증가했으나 정부의존도가 높고 자생력이 부족하여 사회복지의 욕구가 가장 큰 사회적 취약계층들의 실질적인 복지향상에 크게 기여하지 못한 체 잔여적인 사업으로 일관되어 왔다.  또한 민간사회복지 프로그램 측면에서 분석해보면, 외국의 자선단체나 외원에 의해서 물질적인 구호적 수준에서 시작되어 시설보호 중심의 사회사업으로 발전하였으며, 70년대 후반부터 국내자원에 의해 사회복지 프로그램의 다양화, 사회복지기관의 세분화등 한국문화에 적절한 프로그램을 모색해 왔다.

사회복지의 교육과 연구활동 측면에서 살펴보면 1950,60년대에는 주로 미국의 전통적인 사회사업방법론 중심의 대학교육이 진행되어 왔으나, 70년대에 정책중심의 사회복지 교육을 강조해오면서, 90년대에는 많은 대학에서 사회복지학과를 설립하여 한국에 맞는 모델을 추구하여 왔고, 사회복지교육 내에서의 교육 세분화도 이뤄지고 있다.

2. 사회복지법제 제정과 시행에 있어서의 특징

첫째, 법제정에 있어서 정치적 동기 내지 요인과 밀접한 관련이 있다.

둘째, 적용대상에 있어서 선별주의적 접근에서 점차 보편주의적 접근으로 확대되는 경향을 띠고 있으나 사회복지급여를 하나의 권리로 인정하는 성격이 약하다.

셋째, 입법화 과정에서 당위성(當爲性)과 명분을 강조한 나머지 여건 및 제도에 대한 사전의 치밀한 준비 없이 추진되어 장기간 사문화된 법률이 있다.

넷째, 개별 입법이 독자적으로 제정되어 사회복지제도간의 상호 연계성이 미흡하고 통합 조정이 어렵게 되었다.

다섯째, 사회복지 입법의 제정 당시의 사회 경제적 배경과 관련한 특징으로서 일제시대와 미군정기는 응급적이고 임시방편적인 성격의 구호시책, 1950년대에는 긴급구호와 외국원조의 시기, 1960-70년대의 시기는 공공부조법의 대량 입법화 시기, 1980년대는 불평등해소와 사회적 통합을 위한 사회복지서비스법의 대량 입법화 및 체계화의 시기, 1990년대는 사회보험의 시행 확대 및 제도의 통합화의 시기로 볼 수 있다. 

3. 전망과 과제

2000년에는 65세 이상 노인인구의 비율이 7%를 넘어서 고령화사회에 진입하는 등 고령화가 더욱 진전되고, 핵가족화가 가속화되고 지방자치제의 본격적인 실시 등으로 국민의 복지수요가 확대․다양화되고, 여성의 사회참여 증가 등으로 가족의 부양기능이 약화되고, 이혼의 증가로 인한 결손가정의 증가와 요보호아동의 증가 등으로 새로운 복지수요가 발생할 것으로 예상된다. 그러므로 이러한 사회변화에 적절히 대응할 수 있는 한국적 복지모형을 구축하는 것이 필요하다고 하겠다.

* 참고문헌

<사회복지개론, 전국대학사회복지교육협의회편, 유풍출판사, 1999:p74～82>

<현대사회복지학의 이해, 남기민, 양서원, 2001:p79～90>

<사회복지 발달사, 김태진, 대구대학교 출판부, 2001:p249-～259>

<한국 사회복지의 이해, 한국사회과학사회복지연구실, 동풍출판, 1995:p13～30>

<세계의 사회복지, 한국사회과학사회복지연구실, 인간과 복지, 1999:p407～433>

<한국사회복지법제론, 현외성外, 양서원, 2001:p94>

<현대 사회복지 정책론, 박영사, 2000:p184～218>

출처 : 신라 도시거버넌스 복지발표

글쓴이 : 최승진 원글보기

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