[스크랩] 복지국가의 비판과 대응

복 지 국 가 의  비 판과 대 응

 

1970년대 이후 서구 유럽국가에서 제기되었던 복지국가 확대에 대한 비판을 실증적 측면에서 네 가지 비판 들에 대해 논의하고자 한다.

1. 복지국가는 경제성장을 저해시킨다. 2. 복지국가는 빈곤층을 오히려 증가시킨다. 3. 복지국가는 빈곤층의 도덕성의 훼손을 가져와 의존심을 높인다. 4. 복지국가는 가족 구조의 변화를 가져와 불필요하게 사회복지의 수혜자의 숫자를 늘린다.

 

 

 

 

 

 

 

1.     경제성장을 저해하는가?

복지국가의 확대는 경제 성장을 저해한다는 주장을 뒷받침하는 이유로

첫째, 복지국가의 확대로 공공부문에서 사회복지에의 지출증가는 그 사회의 경제성장을 이끌어가는 산업생산 부문에 투입할 수 있는 인력과 자본을 줄어들게 하여 경제성장을 위축시킨다.

둘째, 복지국가의 많은 프로그램의 수혜자나 비수혜자 모두 근로할 동기가 약해지고 노동 공급이 줄어든다는 것이다.

셋째, 복지프로그램으로 인하여 사람들의 저축동기가 약해지고, 국가 전체의 자본축적이 적게 이루어져서, 결국 근로자들의 생산성 향상이 이루어지기 어려워 결국 경제성장이 위축된다는 것이다.

 

1)    산업생산 부문의 위축

이론적 측면의 비판논리

 

①  사회복지 서비스와 같은 공공부문의 지나친 확대는 생산부문에 어느 정도 위축을 가져오지만, 공공서비스의 확대가 생산부문 위축의 근본적이고 직접적인 원인이 아니라는 것이다. 즉 사회복지 서비스의 확대가 산업부문의 원인이 아니라, 국가 경쟁력의 약화로 인한 산업부문의 위축이 사회복지의 확대를 가져왔다는 것이다.

 

②   복지국가에서의 사회복지 서비스의 확대는 많은 부문 노령인구 증가, 교육과 건강에의 투자의 필요성 등 때문이지 생산부문의 근로자들을 유인하는 부문은 적다는 것이다. 즉 “탈산업논리”의 핵심은 근로 능력이 있는 사람들이 대량으로 생산부문에서 비생산부문으로 이전되는 것을 지적하는 것인데, 오늘날 대부분의 복지국가에서 가장 큰 프로그램인 국민연금은 근로능력이 없는 노인, 장애자 또는 유가족을 위한 것이기 때문에 이러한 논리와는 관련이 적다. 또한 건강과 교육 프로그램은 인적 자본에 대한 투자효과가 큰 것이지, 생산부문에서 비생산부문으로의 근로자 이전의 문제와는 관계가 적은 것이다.

 

③  사회복지 서비스의 확대가 모든 부문에서 반드시 비생산적이 아니고, 어떤 부문(교육에의 투자등)에서의 확대는 근로자의 인적 자본의 향상을 가져와 생산성을 높이고, 경제성장을 높이는 것이다(Denison, 1979 : Lampman, 1984)

 

 경험적인 측면의 비판논리

①  실업률이 높은 영국과 같은 국가에 어느 정도 적합하지만, 실업률이 낮은 국가들에서는 복지 확대가 공공부문에서 사회복지에의 지출증가로 인한 산업생산 부문의 위축을 가져온다는 논리가 적용되기 어렵다. 예를 들면 지난 20년간의 스웨덴은 영국보다 사회복지에 대한 지출이나 공공부문의 총지출이 휠씬 많은데도 불구하고 실업률은 휠씬 낮게 유지되었다.이것의 가장 큰 이유는 스웨덴의 경제의 경쟁력이 영국 보다 높아 생산부문에서의 실업의 문제가 영국보다 심각하지 않기 때문이다.

 

②  영국에서도 실증적인 조사에 의하면 사회복지 서비스의 증가로 공공부문의 일자리들이 증가되었으나 이러한 일자리에 산업부문의 근로자로 충당되지는 않았고, 주로 새로이 노동시장에 들어오는 사람들(주로 여성노동자)로 채워졌다는 것이다(Klein et al, 1976).

 

③   “생산부문의 위축”의 논리가 입증되기 위해서는 공공부문에서 사회복지 서비스의 축소가 이루어지면 생산부문의 실업률이 감소되어야 한다. 교재 p 222(복지국가론) 표 8-1에서 보듯이 영국의 실업률이 70년대에 비해 80년대가 휠씬 높다 즉 이 경우는 공공부문과 생산부문에서 둘다 실업률이 높아지는 것이다. 이것이 의미하는 것은 공공부문의 확대가 생산부문의 근로자들을 유인하지 않았을 뿐만 아니라, 공공부문이라도 확대부문 않으면 그나마 생산부문의 실업률은 더욱 높아진다는 것을 의미한다.

      

  요약하면 공공부문의 확대가 생산부문에 투입할 인력과 자본을 빼앗아 결국 경제성장을 둔화시켰다는 논리는 이론적으로나, 실증적으로 약하다. 공공부문의 확대는 생산부문의 실패의 갭을 메우는 역할을 했을 뿐이다. 따라서 공공부문의 확대가 없었다면 생산부문의 확대가 있을 것이라는 주장은 무리가 많다.

 

2)    노동력 공급의 감소

- 복지국가의 확대가 경제성장을 저해한다는 주장 가운데 가장 강력한 것이 사회복지 서비스의 증가로 수혜자나 납세자의 근로동기가 악화되어 결국 국민총생산의 둔화를 가져와 성장률이 낮아진다는 것이다.

- 일반적으로 경제학이론에서는 사람들의 근로동기는 소득과 여가 가운데서 효용을 극대화하려는 합리적 선택에 의해 결정된다고 본다. 경제학에서는 소득효과와 대체효과로 이 개념을 설명한다.

* 소득효과(Income Effect);임금률의 변화없이 소득이 올라가면(내려가면) 여기에 대한 선호가 높아져 근로동기가 약화된다는 것(강화된다는 것)을 말한다.

  * 대체효과(substitution Effect): 소득에는 변함없이 임금률이 올라가면(내려가면) 여기에 대한 선호가 낮아져 근로동기가 높아지는 것(낮아지는 것)을 말한다.

       - 순수 소득효과나 순수 대체효과만 나타나는 것은 드물고 일반적으로 어던 사람의 근로소득의 변화가 있다면 이러한 소득효과와 대체효과가 둘다 나타난다. 따라서 사람이 임금의 상승으로 일을 더할 것인지 덜할 것인지는 이러한 두 효과 가운데 어떤 효과가 크게 나타나느냐에 달려있다. 즉 소득효과가 지배하면 근로의욕이 약해지고 반면 대체효과가 크면 더 많이 일하게 된다. 

 

       - 위의 일반이론을 바탕으로 복지국가에서의 사회복지 프로그램의 확대가 국민의 근로의욕에 영향을 주는 복지국가 프로그램에 필요한 재정을 위하여 세금을 내는 납세자 측면과 이러한 프로그램으로 혜택을 보는 수혜자측면을 보겠다.

 

① 납세자 측면

 세금의 증가는 납세자들의 근로동기에 주는 영향은 무시할 만큼 작다는 것이다. 다만, 2차 소득자(주로 여성근로자, 청소년 근로자)에게 주는 영향은 1차 소득자에 비하여 세금의 증대로 인한 근로의욕을 약화시키는 효과가 좀더 강하게 나타난다는 것이다.

       2차소득자, 아주 높은 소득자, 아주 낮은 소득자를 제외하면, 대부분의 근로소득자들에게는 세금이 높게 부과되더라도 근로동기에 별 영향을 안준다 따라서 복지국가의 화대가 납세자의 근로동기를 약화시킨다는 주장은 설득력이 약하다.

 

② 수혜자 측면

- 일반적으로 사회복지 프로그램들이 그 수혜자의 근로의욕에 영향을 주는 것은 그 프로그램의 기본급여액 수준과 급여감소율에 달려있다. 만일 어떤 프로그램의 기본급여액이 높고 또한 급여감소율이 100%라면 즉 근로소득이 있는 경우 근로소득액만큼 전액 기본급여액이 삭감할 경우 소득효과 및 대체효과에 의해서 근로의욕이 약화되어 이 경우는 수혜자가 일할 동기가 약화되는 것이 명확하다.

- 따라서 오늘날의 복지국가들은 이러한 수혜자들의 근로동기의 약화를 줄이기 위해 사회복지 프로그램들의 기본급여액 수준과 급여감소율을 조정한다. 복지국가들이 재정적인 문제와 국민의 기본적인 생활권의 보장의 두 측면을 해결하고자 어느 정도의 급여감소율을 필요로 하고 있다.

- 사회복지 프로그램들이 수혜자의 근로동기에 미치는 영향은 프로그램의 내용에 따라 다르다. 각각의 프로그램들이 수혜자들의 근로동기에 미치는 영향의 조사 결과에 의하면 약4.8% 근로동기를 감소시키는 것으로 나타났다. 이 가운데 주용한 역할을 하고 있는 프로그램은 사회보험(특히 국민연금)으로 전체 근로동기 약화의 4/5를 차지하고 있으며, 반면에 공적 부조 프로그램들로 인한 근로동기 약화가 1/5을 차지한다(Danziger, Havenman and Plitnick, 1981).

- 결국 복지국가 프로그램들은 국민들의 교육, 건강수준을 높이고, 경제안정도 이룰 수 있기 때문에 경제성장에 주는 긍정적인 효과를 감안한다면, 이러한 프로그램으로 인한 약5%의 노동력 감소가 경제성장에 주는 부정적인 효과는 무시할 수 있는 것이고, 따라서 복지국가의 확대는 경제성장에 큰 해를 준다는 주장은 근거가 미약하다.

 

3)    저축과 투자의 감소

-         복지국가의 확대가 경제성장을 저해한다는 또 하나의 주장은 바로 복지국가 프로그램으로 인하여 개인의 저축액이 줄어들어 국가 전체의 총체적인 저축액이 줄어들어 투자할 자원이 줄어들고 따라서 생산성이 높아지지 않아 결국 낮은 경제성장을 이룰 수밖에 없다는 것이다.

-         국민연금이 저축액의 감소에 직접적이고, 중요한 영향을 줄 수 있는데 왜냐하면 이 프로그램은 그 수혜자의 규모가 가장 크고 또한 지출액이 가장 많고, 또한 그 속성상 저축 감소를 유발할 가능성이 가장 크기 때문이다.

-         국민연금제도가 국민들의 개인저축동기를 크게 약화시킨다는 여러가지 경험적인 연구가 있었지만, 연구들은 비록 국민연금이 개인저축량에 어떤 부정적인 영향을 미치는 것은 인정하지만, 그것은 통계적으로 무의미한 정도의 효과에 불과하다고 한다(Munnell. 1974; Barro, 1978; Lesnoy and Leimer, 1985) 많은 연구들의 종합한 연구에 의하면 복지국가 프로그램들(특히 국민연금)이 국가의 총체적 저축량을 감소시켜 결과적으로 GNP 성장률을 감소시킨다는 주장은 무리라고 밝힌다((Danziger, Havenman and Plitnick, 1981). 즉 국민연금은 개인의 저축을 어느 정도 감소시키나, 그 수치는 무시할 만하다.

-         더욱 중요한 점은 무시할 만 하고 불확실한 복지국가 프로그램들의 저축감소에 대한 효과를 고려할 때, 이러한 문제 때문에 복지국가 프로그램의 확대를 비판하는 것은 지나치다는 것이다. 왜냐하면, 저축량의 감소로 인한 자본축적의 위축을 해결하기 위해서는 투자액에 대한 세금문제, 중산층의 저축유인을 위한 제도, 금융, 재정정책으로 가능하기 때문이다.

 

2.     복지국가는 빈곤층을 증가시킨다는 논리

 “공급자측의 경제학”을 주장하는 사람들은 분배의 문제를 분배의 측면에서만 해결하려고 하는 데 문제가 있다고 보고, 분배의 문제는 결국 “공급측면에서의 해결’에서 이룰 수 있다고 본다. 즉 주어진 사회적 자원내에 있는 사람 사람들의 자원을 없는 사람들에게 재분배만 하다보면, 결국 분배할 전체의 사회적 자원이 줄어들게 되는데 이때 제일 먼저 피해를 보는 것은 없는 사람들이라는 것이다. 따라서 “공급자  측면’의 주장은 이러한 사회적 전체자원을 늘려야만 빈곤 해소를 할 수 있다고 보는 것이다.

 이러한‘공급자 측면의 논리’그 자체는 일면 정당성이 있지만,‘공급자 측면’의 방법만으로는 해결할 수 없는데 있어, 논리의 한계를 실증적 측면과 이론적 측면에서 논의 하고자 한다.

 

 1) ‘공급자 측면’의 논리가 정당성을 갖기 위해서는 무엇보다도 그것의 핵심주장인 경제성장만으로(즉 복지국가의 프로그램 없이도) 빈곤율은 줄어들어야 하는 것을 실증적인 자료로 뒷받침해 주어야 하는데, 실증적인 자료는 이를 부인한다. 교재 p235(복지국가론) 표 8-3에서 보듯이 미국에서 1965년에서 1983년 사이에 복지국가 프로그램으로부터의 소득을 포함하지 않은 소득만으로 보았을 때 ‘poverty gap’(빈곤선 이하에 살고 있는 사람을 빈곤선 이상으로 올리는 데 드는 총비용)은 지속적으로 증가한다는 것을 볼 수 있고, 사회복지 프로그램 때문에 ‘poverty gap’을 줄일 수 있다는 것도 볼 수 있다.

 사회적 빈곤율을 적극적으로 해소하기 위해서는 결국 사회복지 프로그램의 확대가 필요하다는 것이다. 즉 분배의 문제는 결국 적극적인 분배정책만으로 확실히 해결되지, ‘공급자 측면’이 주장하듯이 경제성장을 이루면 해결된다는 주장은 무리가 있는 것이다.

 

 2) 적극적인 분배정책 없이 ‘공급자 측면’의 정책에만 의존하면 부자는 빈자에 비하여 사회적 자원을 상대적으로 더 많이 차지하게 되는 데서 기인한다. 즉 ‘공급자 측면’이 성공하여 부자와 빈자에게 사회적 자원이 배분될 때, 부자는 빈자에 비하여 처음부터 사회적 자원의 몫이 컸기 때문에 결과적으로 부자가 갖는 사회적 자원과 빈자가 갖는 자원과 차이는 더 늘어 난다(Goodin, 1988). ‘공급자 측면’의 정책에 의하여 빈자는 부자에 대해 상대적 빈곤감 혹은 상대적 박탈감을 인해 빈곤을 상대적 개념으로 측정 한다면‘공급자 측면’의 정책이 성공한다고 해도 빈곤을 줄어들게 하기 보다는 늘리는 결과가 된다.

3) ‘공급자 측면’의 정책들은 사회적 자원의 절대량을 증가시킬지는 모르지만 사회구성원들의 사회계층상에서의 ‘상대적 위치’를 변동시키는 어렵다 따라서 사회가 평등을 목표로 추구한다면 분배정책에 의하여 이러한 ‘상대적 위치’상의 변화가 있어야 한다.

 

4) ‘공급자 측면’의 정책들이 설사 분배의 문제를 어느 정도 해결한다 하더라도 그것은 분배정책에 의한 것보다 느리고 또한 불확실하다. 즉 ‘공급자 측면’의 정책이 빈자에게 영향을 주는 데는 많은 시간이 필요한 것이다.

 중요한 사실은 빈자의 문제는 당장의 생존의 문제이고, 더욱 중요한 것은 공급자 측면’의 정책의 효과가 불확실하여 이 정책에 의해 빈자의 소득이 향상될 수 있는지가 불확실 하다.

 

  요약하면, 분배의 문제를 ‘공급측면’에서 해결하려는 방법은 실증적인 자료에 근거하면 사실에 맞지 않는 허구이고 오히려 분배의 문제를 악화시키는 결과를 초래하게 된다. 또한 ‘공급측면’의 방법은 근본적인 분배 문제를 해결하는 데 한계가 있고 그것의 효과가 느리고 불확실하다 따라서 분배의 문제를 확실하게 해결하기 위해서는 분배정책이 필요한 것이다.

 

3.     의존성

    또 하나의 비판으로 복지국가 프로그램들은 수혜자들의 도덕성을 훼손하여 스스로 자립할 수 있는 데도 불구하고 이러한 프로그램에 의존하여 살아가려는 의존성을 키워 결국 복지국가가 확대될수록 이러한 사람들의 숫자는 늘어날 수 밖에 없다는 것이다. 따라서 비판자들은 빈자를 ‘자격있는 빈자’와 ‘자격없는 빈자’로 구분하여 ‘자격 있는 빈자’만을 대상으로 해야 한다고 주장한다.

    위 주장에 따라서

    - 실증적인 차원에서 복지국가 프로그램이 과연 얼마나 의존적인 수혜자를 증가시키는가?

    - 규범적인 측면에서 복지국가 프로그램을 받을 자격이 있다는 것이 무엇을 의미하는가? 의 두가지 측면을 논의하고자 한다.

 

    1) 실증적 측면

       복지국가 프로그램들이 수혜자의 의존성을 높이는지의 여부를 실증적으로 분석하는 데는 한계가 있다 어떤 사람이 어떤 복지국가 프로그램에 의존하게 되는 데는 여러 가지 이유가 있는데 이러한 변수를 통제하고 순수한 의존성의 정도를 아는 것은 매우 어렵다 또한 자립할 수 있는 상태가 어떤 것인지도 판단하기 어렵다.

       이러한 한계 때문에 대부분의 연구들이 사람들이 얼마나 오랫동안 복지국가 프로그램에 의존하여 살아가는가에 초점을 두고 있다. 이러한 연구들은 대부분 공적 부조 프로그램에 초점을 맞춘다.

①      복지국가에의 의존성이 얼마나 되는가를 알기 위해서는 우선 복지국가 프로그램의 실질적인 혹은 잠재적인 수혜자들의 빈곤기간을 아는 것이 중요하다 왜냐하면 빈곤한 사람들이 단기적으로 빈곤하다면, 이러한 사람들이 복지국가 프로그램에 오랫동안 의존할 필요가 없기 때문이다. 즉 장기적으로 빈곤한 사람들의 숫자가 어느 정도인가를 아는 것이 ‘복지국가에의 의존성’ 여부를 가리는 첩경이 될 수 있다. 미국에서의 이러한 빈곤 기간에 대한 조사들에 의하면 일반적으로 장기간 빈곤자의 숫자는 적은 것으로 나타났다.

②      공적 부조 프로그램으로부터 수혜자들이 혜택을 받는 기간에 관한 조사에 의하면 미국의 대표적인 공적 부조 프로그램인 AFDC의 수혜자들을 조사한 결과에 의하면, 수혜자들의 48%는 1년,2년 동안 혜택을 보고 반면, 10년 이상 지속적인 수급자는 약 10%이다

         또한 장기간 수혜자들이 대개 노령층이거나, 교육수준이 낮거나, 건강이 나쁘거나, 자녀가 많거나 여성세대주라는 사실이다. 즉 장기 수혜자들은 일을 하려고 해도 할 수 가 없는 것이지 이러한 프로그램이 그들의 도덕성을 훼손하여 이 프로그램에 의도적으로 의존하게 만들었다고 보는 것은 무리다. 또 일부의 ‘장기수혜자들이 이러한 의존성을 보인다 해도 그 숫자는 전체 수혜자에 비하여 극소수이기 때문에 복지국가의 확대가 이러한 의존성을 유발시킨다는 점은 사회적으로 볼 때 큰 손실이 아닌 것이다.

 

    2) 규범적인 측면

     복지국가 프로그램에 의존하는 것이 누구의 책임인가를 규명하는 것이 매우 어렵다 특히 오늘날과 같은 복잡한 산업사회에서는 이러한 규명이 더욱 어렵다. 이렇게 개인의 잘못 여부를 명확히 가리기 어려운 상황에서는 복지국가 프로그램의 자격 여부를 판정하는 것은 어렵기 때문에 명확한 개인 책임이 드러나지 않는 한 복지국가 프로그램에의 욕구가 있는 모든 사람들은 복지국가 프로그램의 자격이 있다고 보는 것이 합리적이다.

    또한 개인의 잘못이 명확하다 하더라도 복지국가 프로그램의 자격이 주어져야 한다는 관점은

    첫째, 설사 개인적 잘못이라 하더라도 그것으로 인한 결과적 손해가 매우 큰 경우에는 복지국가 프로그램의 자격이 될 수 있다.

    둘째, 많은 사회복지 프로그램의 수혜자를 결정할 때는 자격의 문제가 아니라 욕구의 문제가 우선적인 기준이 되어야 한다.

    셋째, 복지국가 프로그램의 임무는 욕구에 대해 재화나 서비스를 제공하는 것이지, 이러한 누구의 잘못을 판단하는 것은 아니다.

 

4.       가족 구조의 변화

  복지국가 프로그램들은 노인단독세대를 유발시키고 또한 이혼율을 증가시키거나 미혼모를 많이 발생시키거나 혹은 결혼을 거리게 만들어 여성세대주 등 빈곤할 가능성이 높은 가구를 증가시켰고, 결국 많은 지출에도 불구하고 빈곤가구가 줄어들지 않는 것이다(Blinder, 1980)

     실제로 선진 산업국가들에서는 지난 30년간에 걸쳐 노인세대주나 여성세대주 가구가 증가 하였다.  이러한 가구들이 남성세대주 가구에 비해 빈곤할 가능성이 높은 것도 사실이다.

     따라서 오늘날의 복지국가 프로그램의 주대상자가 이러한 노인세대주와 여성세대주 가구이고 이러한 세대들의 지난 20년간의 증가가 없었다면 그 동안의 복지국가 프로그램의 지출로 빈곤율은 많이 감소되었을 것이다.

     그러나 문제는 이러한 가족구조의 변화가 사회복지 프로그램의 확대 때문인가 라는 점이다. 한 사회의 가족구조가 변하는 것은 여러 가지 원인이 있다. 즉 산업사회에서의 필요성, 가치관의 변화, 취향의 변화 등이 있으며. 따라서 사회복지 프로그램이 가족구조의 변화를 가져왔는지 이론적인 측면과 실증적인 측면으로 나누어 살펴 보겠다.

   

1)    이론적인 측면

     가족구조의 변화를 일으키는 요인으로 사회적 요인과 경제적 요인을 들 수 있는데, 경제적 요인은 가족구조의 변화를 가족구성원들의 경제적 상황 변화로 인한 효용을 극대화하려는 행위의 변화로 설명한다. 복지국가 프로그램들이 가족구조의 변화를 유발시킬 수 있다는 이론적인 배경이 경제적 요인이다.

     어떤 가구의 구성원들의 소득이 변화하였을 때 그들이 그 가구를 떠나거나, 남거나 하는 결정은 흔히 소득효과와 독립효과로 설명한다.

     복지국가 프로그램은 가족구조와 관련하여 소득과 가족구조에 무관한 유형과 밀접한 관계가 있는 유형으로 나눈다. 공적 부조 유형은 일반적으로 특정한 가족구조에게만 급여를 하기 때문에 이 경우는 독립효과가 클 가능성이 높아 가족구조를 해체시킬 수 있다.

     복지국가 프로그램이 가족구조의 변화를 가져와 빈곤 해결을 어렵게 만든다는 주장은 바로 이러한 공적 부조 프로그램의 속성에 초점을 맞춘 것이다. 그러나 가족구조의 변화는 사회적 요인에 의해서도 영향을 받기 때문에 이러한 경제적 설명만으로 복지국가 프로그램의 가족구조 불안정에 주는 효과를 모두 나타내기는 어렵다.

 

2)     실증적인 측면

      복지국가 프로그램이 가족구조의 변화에 영향을 주었는지에 관한 실증적인 연구들은 1970년대 이후 특히 미국을 중심으로 많이 이루어졌다. 이러한 연구들은 대부분 복지국가 프로그램들이 여성세대주의 증가에 영향을 미치는 효과를 분석하였다.

     복지국가 프로그램이 여성세대주 가구를 증가시켰는지에 관한 실증적인 연구는 급여수준의 차이와 여성세대주 가구의 비율을 횡단적으로 조사한 유형과, 급여수준의 변화와 여성세대주 가구의 비율이 시간적으로 변화가 있는가를 밝히는 유형과 마지막으로 실험적인 방법이다.

     이러한 많은 연구들은 조사방법의 차이에 따라 상이한 연구결과를 보인다. 전반적으로 볼 때 복지국가 프로그램이 여성세대주의 증가에 영향을 주긴 하되 그것의 크기는 작다고 본다. 또한 이혼율을 증가시키거나 재혼율을 감소시키는 데에도 어느 정도 영향을 주었다고 한다.

     전체적으로 볼 때 복지국가 프로그램과 여성세대주의 증가와의 관계는 아직 실증적으로 명확히 밝혀지지 못했다고 볼 수 있다 그 이유는 조사방법의 한계도 있지만, 여성세대주의 증가 요인은 경제적 변수로 설명하지 못하는 많은 사회적 문화적 요인에 의해 일어나기 때문이다. 따라서 사회복지 프로그램들이 가족구조의 변화를 야기시켜 불필요하게 사회복지 프로그램 수혜자의 숫자를 늘렸다는 주장은 실증적으로 확실하게 뒷받침되고 있지 않다.

 

 

제 9장   서구  복지국가의  문제점과 그 원인

 

    복지국가의 확대와 국가경제와의 관계를 중심으로 오늘날의 서구 복지국가들이 가지고 있는 문제점들과 그 원인에 관하여 객관적인 자료를 통하여 논의하고자 한다. 서구 복지국가들은 1970년대 중반 이후 지속적으로 낮은 경제성장률과 높은 실업률로 인해 고도로 발전된 사회복지제도를 뒷받침할 재정능력이 줄어들게 되어 마침내 사회복지제도들을 축소하는 경향이다.

그렇다면 서구 복지국가는 한계에 왔는지를 밝히기 위해 오늘날의 서구 복지국가들의 어려움에 처하게 된 문제의 근원이 무엇인지를 사회복지와 국가경제간의 관계에 초점을 맞추어 논의하고자 한다.

사회복지와 국가경제와의 관계에 관한 논의는 크게 세 가지로 구분 될 수 있다.

 

첫째, 서구 복지국가들의 지나친 사회복지 확대가 직접적으로 국가경제를 나쁘게 만들었고 이렇게 나빠진 경제 때문에 사회복지가 부담이 되고 있다는 논리이다.

 

둘째, 반대의 인과관계로, 사회복지와 관련이 없는 다른 이유들로 인해 국가경제가 나빠졌으며, 이로 인해 사회복지가 부담이 되고 있다는 논리이다.

 

셋째, 문제의 근원을 정치적 혹은 이념적인 측면에 있다고 보고 즉 1980년대 이후에 나타나기 시작한 세계적인 정치적 이념적 환경의 변화가 사회복지와 국가경제 둘다에 영향을 미쳐 오늘날의 서수 복지국가들의 문제를 야기 시켰다는 논리이다.

 

1. 최근 서구 복지국가의 변화와 대응

  1980년대 이후 석 복지국가의 모습이 이전의 모습과 비교해서 어떻게 변화되었는지를 사회복지지출의 규모, 국가경제의 상황, 빈곤과 소득불평등의 정도 세부적인 사회복지 정책의 내용 측면에서 논의하고자 한다.

 

  1) 사회복지 지출규모의 변화

    - 서구 복지국가들은 1980년대 이후와 이전에 있어 GDP에서 사회복지지출이 차지하는 비율이 1960년부터 1980년까지의 20년 동안 매우 큰 폭으로 증가하였다. 스웨덴의 경우 1960년에는 GDP의 10.8%에서 1980년에는 32%로 3배 이상 증가하였다.

 

    - 1980년부터 1990년까지의 10년 동안은 사회복지 지출 증가율은 크게 둔화 되었다 OECD국가의 평균으로 볼 때 GDP대비 사회복지지출은 1980년 20.1%에서 1990년 21.8%로 1,7% 증가하는데 그쳤다.

 

    - 1990년대 서구 사회복지국가들은 사회복지 지출 규모 면에서 볼 때 이전시기에 비해 지출증가율이 다소 낮아지긴 했지만, 대부분의 국가들에서 지출비율은 오히려 늘어났다. 독일의 경우 지출비율이 1980년대 25.4%에서 1995년 27.1%로 증가하였다.

 

    - 서구 사회복지국가들이 지출비율이 늘어난 이유로는 정치적 이유로 사회복지의 수급자 수가 많고 이들은 선거권, 이익집단 등 다양한 경로를 통해 정치적 힘을 행사하기 때문에 축소하기 힘들었으며, 경제적인 이유로 이 시기의 불리해진 경제적 상황이 사회복지의 욕구를 오히려 증가시켰다는 점이다. 특히, 이 시기의 대량실업은 실업보험, 공적부조 등에 의존하는 인구를 크게 증가 시켰다.

요컨대, 1980년대 이후 현재에 이르기 까지 서구 사회복지국가들의 사회복지지출을 줄이기 위한 다양한 시도의 결과로서 사회적 보호의 내용과 질에 상당한 변화를 가져왔음에도 불구하고, 경제적, 정치적, 인구학적 이유 등으로 인해 실질적인 사회복지 지출의 규모는 이 시기를 통해 정체되거나 다소 늘어난 결과를 보여주었다.

 

  2) 서구 복지국가의 경제적 상황 변화

   - 1970년대 초반까지는 비교적 높은 경제성장률과 완전고용에 가까운 낮은 실업률을 기록하여 경제성장률은 평균 5%대, 실업률은 평균 3%대를 유지

   - 1980년에 들어서면서 평균적으로 3% 미만의 경제성장률과 10%에 이르는 높은 실업률을 기록하였다.

   - 1990년대 들어서면서 더욱 악화되어 경제성장률은 더 하락하고 실업률은 낮아질 기미가 보이지 않았다

   - 이렇게 서구 복지국가들의 나빠진 경제상황에서는 복지국가가 부담이 될 수밖에 없는 것이다

 

  3) 빈곤과 소득불평등의 변화

   - 1980년대 들어와서 장기적인 불황국면이 계속되고, 산업구조의 변화로 인해 서비스 산업에 종사하는 근로자의 비율이 높아지고, 저임금근로자의 비율이 크게 상승하여 대부분의 국가에서 빈곤율은 증가하고 소득불평등도 또한 심해지는 이른바 새로운 빈곤 시대로 접어들었다. 

  - 결국 1980년대부터 서구 복지국가들이 변화하면서 결과적으로 가장 피해를 보는 집단은 다름아닌 빈자를 비롯한 사회적으로 취약한 계층에 속하는 사람들이다.

 

  4) 사회복지 정책내용의 변화

   1980년대 들어오면서 대부분의 서구 복지국가들은 주된 사회복지정책의 기본적인 골격은 그대로 둔 채 부분적인 내용만을 개혁하여 왔다

①  사회복지 급여의 소득대체율을 줄이는 것이다. EC국가들 평균적으로 볼 때 연금은 80%, 실업보험은 60% 질병수당은 약 70%에 이른다. 이 가운데 특히 근로동기가 문제가 되는 실업보험과 질병수당이 대체율 삭감의 주요 대상이다.

②   사회복지 수혜자격을 까다롭게 하는 것이다. 연금의 완전급여를 받을 수 있는 퇴직연령을 상향조정하거나 질병수당, 실업보험을 받기 위한 대기기간을 연장 또는 새로이 도입하는 것이다.

③  워크페어(work-fare)를 강조하여 실업보험이나 공적 부조 프로그램의 수혜자가 되기위해서는 일정한 일이나 훈련을 받아야 하는 등의 조건을 강화하는 정책등이다.

④  사회복지 프로그램의 운영효율성을 높이기 위하여 사회복지 전달체계에서의 민영화와 분권화를 추진하는 것이다.

⑤   사회복지의 부담을 줄이기 위한 개혁은 조세부담률을 낮추고자 하는 시도로 나타난다.

 

 

오늘날 서구 복지국가들은 2차 대전이후 1970년대 중반까지의 상황과는 달리 경제적 사정이 악화됨에 따라 사회복지의 욕구가 늘어났고, 1980년대 이후 사회복지에 대한 다양한 비판이 제기되면서 오히려 사회복지를 축소하려는 다양한 시도들이 나타나기 시작하였다. 그 결과로 많은 국가들의 빈곤과 소득불평등은 이전에 비해 오히려 증가하였다.

  

2. 무엇이 문제인가?

오늘날 서구 복지국가들은 낮은 경제성장률과 높은 실업률, 그리고 국가재정 적자폭의 확대와 같은 전반적인 경제적 사정의 악화와, 여러 가지 사회복지 프로그램의 축소에서 오는 과거에 비해 상대적으로 특히 저소득층을 비롯한 사회적 취약계층의 생활수준은 더욱 나빠져 빈곤율이나 소득불평등도는 커지고 있는 상황이다.

서구 복지국가들이 직면하고 있는 문제의 원인은 다양하고, 복잡하여 명확하게 단정하기는 어렵지만, 사회복지와 국가경제와의 관계에 초점을 맞추어 문제의 원인을 살펴보면 다음과 같다.

 

  1) 과대한 사회복지지출이 서구 복지국가들의 국가경제를 어렵게 만들었는가?

   일반적으로 지나친 사회복지의 확대가 국가경제에 직접적으로 해를 줄 수 있다는 논리들로 자주 거론되는 것들은 다음의 여섯 가지이다.

 

①  사회복지가 확대되면 사용자의 입장에서는 일반조세나 각종의 사회보장성 조세의 부담이 커져서 총노동비용이 커지게 되며, 이에 따라 재화나 서비스의 가격이 높아져 경쟁력이 약화되어 국가경제에 해가 된다는 것이다.

-         사회복지의 확대로 인한 노동비용이 커져서 국가경쟁력이 떨어진다는 논리는 실증적으로 뒷받침하지 못한다 실제로 서구 복지국가들에서 사용자가 부담하는 사회보험부담금이 총노동비용에서 차지하는 비율이 일반적으로 높다는 것은 사실이지만, 부담율이 높다고 해서 반드시 경쟁력이 떨어지는 것은 아니다.

-         비록 노동비용이 커지게 되면 가격경쟁력에서 불리한 것은 사실이지만 진정한 경쟁력은 생산하는 재화나 서비스의 질의 경쟁력이며, 이것을 높이기 위해서는 인적 물적 자본에의 투자를 통해서 생산성을 높여야 하는 것이다.

-         사회복지가 확대됨에 따라 사용자가 부담하는 노동비용이 커졌다는 이유만으로 서구 복지국가들의 국가경제의 경쟁력이 떨어졌다는 논리는 설득력이 약하다.

 

②  근로자의 입장에서는 높은 일반조세나 사회보장성 조세의 부담 때문에, 그리고 일을 하지 않고서도 후한 사회복지급여를 받기 때문에 근로동기나 근로시간이 줄어 국가총생산이 줄어든다는 것이다.

       - 복지국가를 비판하는 사람들의 가장 중요한 노리로서 여기에 관여하는 수많은 실증적인 연구들이 있는데 전체적으로 볼 때 사회복지 확대가 사람들의 근로행위에 별로 영향을 미치지 못한 것으로 나타난다.(Danziger, et al., 1981) 특히 남자이면서 노동활동이 왕성한 연령층(25~55세)의 노동행위에는 거의 영향을 미치지 못하고 다만, 노령층, 청소년층(25세 이하), 여성세대주의 근로행위에는 어느 정도 영향을 주는 것은 사실이다.

 

③  높은 조세 부담으로 인해 가처분 소득이 줄어서, 위험의 발생(노령, 실업, 장애, 질병등)에 대한 철저한 사회보장으로 인해 개인의 저축동기가 줄어들게 되어 투자율이 낮아져서 생산성이 저하되어 국가총생산이 줄어든다는 것이다.

- 사회복지가 낮은 저축이나 투자율에 대해 부분적인 책임이 있는 것은 사실이라 할 수 있으나, 사회복지로 인한 저축감소는 주로 개인저축에 영향을 주는데 서구 복지국가들의 개인 저축은 투자를 위한 국가 총저축의 대략 10%에 불과하여 큰 문제가 되지 못한다.

 

④   사회복지의 확대로 노동시장의 경직성을 야기시켜  생산성에 따른 노동배분이 효율적으로 이루어지지 않아 경제성장에 저해가 된다.

-         노동시장의 경직성에 영향을 주는 근본적이고 더 중요한 요인은 노사관계의 단체협약에서 찾아야 하는데 오늘날 서구 복지국가들은 그 동안의 강력한 노동조합의 힘을 바탕으로 노동자의 근로조건 개선 및 이익을 크게 신장시켜, 노동자의 삶의 질을 향상시킨 것이 사실이다.

-         서구 복지국가들에서의 노동시장 유연성의 주된 장애는 노사관계에서 찾아야 하며, 순수한 사회복지프로그램 그 자체의 탓으로 돌려서는 안 된다.  

 

⑤  사회복지의 확대는 불필요한 가족해체를 유발하여 노인단독가구나 여성세대주 가구를 증가시키고 생산에 참여할 수 있는 인력을 줄게 하는 반면 사회복지의 의존율을 높여 경제에 해가 된다는 것이다.

- 서구 복지국가들에서 노인단독가구나 여성세대주 가구가 많은 것은 사실이나, 이의 원인은 생활양식의 변화 가치관의 변화 및 사회문화적 환경의 차이에서 원인을 찾아야 하며, 사회복지의 확대로 노인이나 여성세대주 가구가 증가한다 하더라도 이들이 국가경제에 기여 할 수 있는 노동생산성이 낮기 때문에 그 효과는 미미하다.

 

⑥  높은 조세부담 하에서는 사용자나 근로자 모두 탈세의 동기를 높여서 지하경제의 규모를 크게 할 수 있으며, 결국 이로 인해 효율적인 자원배분이 왜곡되어 경제에 해가 된다는 것이다.

-         이런 주장도 실증적인 뒷받침이 미약하다. 비록 사회복지의 부담으로 사람들의 탈세의 동기는 커지는 것은 사실이나 실제로 행동에 옮기기 위해서는 조세체계, 소득파악의 정확성 여부, 국민들의 연대감 정도, 조세에 대한 가치관등의 측면에서의 조건 등 여러 사회적 조건들에 따라 다르게 나타날 수 있다.

-         실제로 서구 복지국가들 사이에서 사회복지의 부담이 큰 나라라 해서 지하경제의 규모가 큰 것은 아니다. 예를 들면 스웨덴을 비롯한 스칸디나비아 국가들은 GDP의 5%이내인 반면 이탈리아, 스웨덴등은 상당히 높아 10~20%에 이른다.

 

  2) 서구 복지국가들의 경제의 실패

    서구 사회복지국가들에서 사회복지의 확대가 국가경제를 나쁘게 만들었다는 주장의 반대측면에서 어떤 다른 요인들에 의하여 서구의 복지국가들의 경제가 나빠지게 되었으며, 이로 인해 사회복지가 부담이 되었다는 이른바 ‘Blaming the Victim’ 관점을 논의하고자 한다.

    서구 복지국가들의 1970년대 이후 지속적인 경제적 침체는 어떤 요인에 의해 설명이 가능한가? 이는 사회복지와 무관한 많은 요인들에 의해 설명될 수 있는데 다음의 세 가지를 들 수 있다.

첫째, 가장 단순하고 중요하고 근본적인 원인은 인구학적 측면에서 찾아볼 수 있다.  즉 인구의 고령화와 출산의 감소 여성 세대주 가구의 증가등으로 생산활동에 참여할 수 있는 절대인구의 수가 줄어드는 반면, 사회복지의 수요는 증가되어 이것이 경제에 해가 된다는 것이다.

 

둘째, 산업구조의 변화다. 이른바 ‘탈산업화’의 현상으로 전통적으로 생산성이 높고 비교적 고임금인 제조업의 비중이 줄어드는 대신 생산성이 낮은 서비스업의 비중이 커지는 현상을 말한다.

특히 1980년대 이후 전문적이고 숙련된 노동의 필요성은 높아진 반면, 반숙련 혹은 미숙련 노동이 주종을 이루는 제조업은 줄어들어 다수의 미숙련 혹은 반숙련의 생산직 근로자들이 서비스업으로 대거 몰리게 되어 전체적으로 국가 경제의 생산성을 떨어지게 된 것이다.

 

셋째, 1970년대의 두 번에 걸친 유가파동으로 국제 이자율이 높아지고, 전세계적으로 경기가 침체하자 복지국가들의 경제는 과거에 비하여 나빠지기 시작했다.

이와 같이 사회복지와 무관한 이유들로 인해 서구 복지국가들의 국가경제가 1980년대에 들어서 급격히 나빠지자 과대한 사회복지는 재정적으로 부담이 되었는데, 이때 정치적인 이유 등으로 사회복지 지출은 쉽게 줄일 수 없어 국가경제는 더욱 악화되는 악순환을 거듭하게 된다.

 

3)    정치적 문제

    서구 복지국가들은 2차 세계대전 후에 급격히 확대되기 시작하였다. 국민적 연대감이 높아지고, 노사간의 합의를 바탕으로 한 ‘합의의 정치’가 용이해졌으며 이러한 요인으로 사회복지정책의 확대가 가능하게 하였다는 것이다. 하지만 1980년부터 유리하게 작용하던 정치적, 이념적 상황들이 바뀌기 시작하였는데 변화한 정치적, 이념적 상황에서 오늘날 복지국가에서의 문제점을 찾을 수 있다.

 

   첫째, 1980년대부터 이념적인 측면에서의 신보수주의적 분위기가 팽배하여 복지국가의 사회주의적 요소에 대한 선호는 더 이상 불필요한 것으로 받아들여지고, 철저한 시장논리에 지배를 받기 시작하여 미국, 영국은 이른바 공급측 경제 정책을 시도하여 세금을 줄이고 사회복지를 축소하는 방식으로 경쟁력을 높이려는 정책을 시도하여 이에 위협을 느낀 유럽의 복지국가들이 복지국가 재편의 필요성을 재인식하게 되었다.

 

   둘째, 2차 대전 이후 형성되었던 자본과 노동의 합의구축의 분위기가 1970년에 두 차례에 걸친 유가파동으로 인한 대량실업과, 후발산업국가들의 도전과 경제의 세계화로 더 이상 지속되기 어려운 상황으로 변화하였다.

 

   셋째, 후기산업사회의 산업과 산업구조 및 직업구조의 변화로 제조업에서 근무하는 동질적인 육체노동자들의 숫자가 감소한 점이다. 즉 서비스업 및 공공부문 근로자의 급속한 확대로 노동조직은 다양화, 분절화되기 시작하여 중앙 집중적인 노동조합에서 지역적인 노동조합의 형태로 변화하여 전체적인 노조의 힘이 약화되고 있는 실정이다.

 

  넷째, 후기산업사회의 일반적 특성으로 소규모의 다양한 조직들이 많이 생기고 이들의 정치적 영향력이 또한 점차 커져서, 전체로서 노동자 자체의 응집력이 약해져서 노도의 힘이 약해질 뿐만 아니라, 정치적으로 국가전체의 이익에 반하는 결정이 증가할 수 있다.

 

지금까지 논의해 온 바와 같이 오늘날의 서구의 복지국가들이 여러 가지 어려움에 봉착하게 된 가장 중요한 원인은 1980년대에 들어와서부터 세계 경제환경의 변화와 사회복지에 대한 지지가 약해져, 전체적으로 볼 때 사회복지가 부담이 된다는 점이다. 물론 이러한 국가들의 지나친 사회복지 확대가 1980년대 들어와서부터 국가경제에 부분적으로 해를 준 것은 사실이고, 성장의 한계에 도달하였다고 볼 수도 있으나, 그 자체가 오늘날 서구 복지국가가 봉착한 문제의 근본적인 원인이라고 할 수는 없다.

 

 

출처 : 꽃 향기 가득 담아...

글쓴이 : 사계절 원글보기

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