[스크랩] 장애인복지 환경변화와 리더십

 

장애인복지 환경변화와 리더십

- 장애인복지관의 긴급한 과제와 임무 -

들어가며

  지난 4월말, 경기도내 장애인 복지 시설장과 관계 공무원들이 최근의 복지환경 변화에 대한 대응전략을 모색하기 위한 토론의 장을 개최한 바 있다. 주요한 복지환경의 변화로 재정분권, 장기요양제도 도입, 바우처로 집약되고, 이에 대한 우리의 과제와 방향을 모색하는 자리였다. 이 자리를 통하여 나름대로 복지 환경의 변화에 대한 공감대 형성은 있었지만 결국 대응전략에 대해서는 직업재활시설과 생활시설, 지역사회재활시설 들이 각각의 입장을 피력하는 수준에 머물렀다. 이는 아직 변화되는 복지환경에 대한 낮은 체감도와 안이한 문제의식, 대안의 부재 등에 기인한 것이다. 또한 현재의 변화되는 복지환경을 능동적으로 대처하기 위한 시설장의 리더십 부재를 반영한 것으로 보여이다. 효과적인 리더십의 기초로 경영학의 대부인 Peter Drucker는 “조직의 사명을 깊이 생각하여 그것을 눈에 보이는 형태로 명확히 정의하고 확립하는 것이며 리더란 목표와 우선순위를 정하고 기준을 세워 그것을 유지하는 사람이다”라고 말하였다. 이는 현 시기에 복지관의 사명, 이를 정확하게 표현하면 복지관이 존재이유와 기능과 역할에 대하여 명료한 입장을 정하고 것이다. 그리고 복지관의 관장이나 국장, 팀장들은 이러한 사명을 수행하기 위해 전략을 수립함으로서 목표와 우선순위를 정하여 전체 복지관의 직원들이 조직적이고 전문적으로 사업을 수행해 나가야 한다.

  이 글은 현재의 패러다임과 복지환경의 변화에 따른 복지관의 기능과 역할을 재점검하고 현재 주요하게 이슈가 되고 있는 사회서비스(복지바우처)와 장애인장기요양보험, 분권재정 등에 대한 대응전략 등을 모색하고자 한다. 마지막으로 우리 복지관의 리더들이 추구해야할 가치와 비전, 전략을 토대로 몇 가지 원칙적인 과제를 제안하고자 한다.

1. 장애인복지관의 기능과 역할에 대한 제고

  장애인복지 패러다임의 변화에 대한 논의는 이미 10여 년 전부터 진행되어 왔다. 대부분의 복지관 종사자들은 장애인 복지의 정상화나 사회통합의 이념이나 자립생활패러다임에 대한 이야기는 귀에 못이 박히도록 들어왔다. 그러나 실제로는 장애인복지관의 복지서비스 방향이나 내용은 진단판정과 재활계획회의, 의료 및 사회심리재활, 직업재활 등 크게 벗어나지 못하고 있다. 물론 부분적으로 몇몇 복지관에서 생애주기에 따른 복지서비스를 제공하거나 지역사회복지 강화, 또는 생활체육 등의 특성화 프로그램을 통하여 환경변화에 능동적으로 대처할려는 시도는 매우 고무적인 일이다. 그럼에도 복지서비스의 방향이나 내용의 변하는 단지 사업을 짜깁기하는 것이 아니다. 이는 장애인복지관의 자기정체성을 토대로 지역사회에서 장애인복지관이 어떠한 기능과 역할을 수행해야 하는지를 제고하는 것이다.

  먼저 장애인복지관의 정체성과 관련하여 장애인복지법령(시행규칙 제32조 별표3)에 의하면 “장애인에 대한 각종 상담 및 사회심리, 교육, 직업, 의료재활 등 장애인의 지역사회생활에 필요한 종합적인 재활서비스를 제공하고 장애인에 대한 사회적 인식개선사업을 수행하는 시설”로 명시되어 있다. 이를 다시 구체화하면 장애인의 범주는 15종 장애인을 포함하고 있고 연령별로 아동부터 청소년, 성인, 노인에 이르기까지, 또는 경 ․ 중증장애인을 포괄하고 있다. 또한 서비스의 영역은 장애인의 일반적인 재활욕구에 따라 모든 영역을 서비스를 제공하고 있다. 아울러 장애인인식개선사업을 핵심적인 기능으로 명시하여 사회통합에 필요한 지역사회 환경을 조성하도록 요청받고 있다. 그러나 현실적으로 이러한 요구를 모두 수용하여 서비스를 제공하는 복지관은 거의 없을 것이다. 대체로 장애인복지관은 지적장애나 자폐성장애, 지체장애 등이 주를 이루고 있고, 연령별로는 아동중심을 크게 벗어나지 못하고 있다. 또한 장애인식개선사업에 있어서도 일년에 한 두 번 관행사로 캠페인을 하는 수준에 머물러 있다.

  복지관의 기능과 역할을 규정하는 것은 크게 두 가지로 집약된다. 하나는 복지관의 정체성(설립목적이나 이념)과 직원들의 역량, 재정 등의 주체적 조건이고, 또 하나는 객관적으로 변화되는 복지환경에 대한 능동적이고 창조적인 대응이라 할 수 있다. 이는 항상적으로 함께 고려해야 되는 조건이며 이를 통합적으로 접근하여 선택과 집중을 이끌어 낼 수 있는 능력이 전략적 리더십이라 할 수 있다. 이를테면, 객관적인 복지환경으로부터 다양한 이슈나 과제에 직면해도 주체적인 직원역량이나 재정이나 인프라가 준비되어 있지 않으면 능동적으로 대처할 수 없다. 또한 기관내부에서 참신한 아이디어와 물량공세로 지역사회에 대한 욕구를 재조직화하는 것도 올바른 사업접근이라 할 수 없다.

  장애인복지관의 정체성에 대하여 기존의 접근은 주로 설립이나 운영주체에 대한 접근에서 출발하였다. 복지관이 설치, 운영되는 시점에서 주체의 설립목적이나 운영목적을 확인하는 과정으로 이해할 수 있으나 지나치게 설립자나 운영자의 이익에 부합될 수 있다. 장애인복지관은 기본적으로 공공성에 기반하여 지역사회의 장애인들에게 사회복지서비스를 제공하는 기관이다. 따라서 장애인복지관은 지역사회의 장애인의 문제나 장애인들의 욕구를 충족하기 위해 노력하기 위한 조직적이고 전문화된 활동을 수행하는 기관이어야 한다. 이는 다시 장애인 문제와 욕구에 대한 사정과 개입, 실천 등 전문적이고 조직적인 접근을 통하여 복지서비스의 성공여부를 가늠할 수 있다.

  현재 장애인복지관의 주객관적인 조건이 변화되고 있다. 이는 긍정적인 측면일 수 있지만 부정적으로 작용할 여지도 많다. 장애인복지관의 비대한 조직구조(급변하는 상황에 대한 능동적인 대처가 불가능), 직원들의 역량부족(공급자중심 서비스, 개인주의, 사기저하, 전문성 결여 등), 재무구조의 불안정성(재정분권이후 지자체의 관심정도에 따라 보조금 편차, 후원 및 자원봉사자 감소 등), 비효율적인 서비스 프로세스(일회성 또는 단기성 프로그램 위주) 등은 복지관의 발전과 성장을 통해 비전을 창조하는 장애물이 되고 있다. 반면에 복지관을 이용하는 장애인과 그 가족들은 장애당사자주의에 의한 자기결정권이나 권리에 대해 민감하게 반응하며 각종 장애인 문제(issues)나 환경변화에 능동적으로 대응하고 있다. 또한 장애인분야에 대한 치료, 교육 등의 임상복지전문가들이 사업을 확장하고 있으며, 장애인들의 문화, 예술, 체육활동에 참여가 촉진되고 있다. 이는 넓게는 장애인 복지증진과 사회통합이라는 측면에서 매우 바람직한 현상이라 할 수 있으나 상대적으로 장애인복지관의 위상이나 역할은 더욱 위축될 수 밖에 없다.(이에 대해 우리는 ‘위기적 상황’이라고 공감할 수 있는가?)

  이를 위한 해법은 복지관 내부의 조직 운영과 사업프로세스, 직원역량을 강화하는 것이다. 현재의 복지관 조직의 각각의 사업영역에 대해 팀장급들에게 과감하게 권한을 위임(임파워먼트 전략)하고 직원성장을 위한 경력개발프로그램(CDP)이나 성과제도, 수입재정의 다각화, 장애당사자의 의사결정과정 참여 등 획기적인 혁신방안이 수립되어야 한다. 또한 지역사회의 네트워크는 민관 거버넌스나 복지기관, 시민사회단체 등과 수평적 네트워크를 통한 지역사회 주민들의 삶의 질이나 장애인들에 대한 사회통합을 도모하기 위한 공동사업 등이 필요하다. 그 외 지역사회의 (사설)임상복지전문가나 문화, 예술, 체육 등의 사회체육지도자와의 네트워크형 사업은 장애인들의 자립과 사회통합에 적극적으로 기여할 수 있다.

 

2. 사회서비스의 시장화에 대한 전략

  지난 2007년부터 시행된 사회서비스는 활동보조인서비스나 돌봄, 치료교육 등의 사업을 둘러싸고 타 기관(사설이나 타 복지기관)과 경쟁이 불가피하다. 물론 아직 장애인복지관에 대한 대중적 인지도나 풍부한 인적, 물적 인프라에 기반하여 사회서비스 시장에서 우위를 점유하고 있다. 그러나 현 정부하에서 사회서비스에 대한 시장화가 더욱 가속화되어질 전망이다. 이는 현재 복지관에서 수행하고 있는 복지서비스의 상당부분이 수요와 공급에 의한 시장기능에 맡겨질 가능성이 확대되고 있다. 이에 대해 우리는 어떻게 대응할 것인가? 단지 사회서비스의 시장화에 대한 반대나 우려수준에 그치거나 어느 정도 시민사회의 자정기능에 기대어 추세를 관망하는 소극적인 자세로 일관하는 것은 매우 안이한 태도라 할 수 있다. 따라서 우리는 현재의 우리 사회서비스 사업에 대한 전반적인 검토와 함께 향후의 비전과 전략수립을 통하여 단계별 발전을 도모해야 한다.  

  현재 경기도장애인복지관협회를 공급자로 하는 장애아동 및 ADHD 치료교육사업은 몇몇 복지관을 제외하고는 거의 대부분의 장애인복지관을 기반으로 60여명의 치료사와 300여명의 장애아동이 서비스를 받고 있다. 그 외에도 경기도내 개별 장애인복지관에서 수행하는 활동보조인서비스는 경기도내 약 300여명의 활동보조인이 중증장애인들에게 서비스를 제공하고 있다. 그 외에도 지자체 차원에서 지역사회혁신서비스로 안양, 시흥, 안산, 고양 등의 복지관에서 장애아동 돌봄서비스나 방문치료교육 등을 서비스를 공급한다. 이에 대해 각 복지관들에서는 크게 세가지 유형으로 사회서비스 공간과 인력, 운영 등을 나눌 수 있다.

구 분	종속형	절충형	독립형
공 간	복지관내 실배치	관내 실+외부공간	별도공간임대(대여)
인 력	계약직(4대보험)+시간제	계약직(4대보험)+시간제	계약직(4대보험)+시간제
서비스공급체계	복지관 팀에서 관리	복지관팀+센타	독립적으로 서비스 관리
재 정	복지관회계 포함	센타 회계	재정독립
기 타		복지관 부속센타	서비스 타기관 위탁가능

  위 표의 종속형의 경우 복지관 단위사업으로 사회서비스 사업을 배치하여 기존의 사업과 인력에 대한 신분차이를 제외하고는 커다란 차이를 보이지 않고 있다. 이런 경우에는 안정적인 서비스를 제공할 수 있는 장점이 있는 반면에 의사결정구조나 관의 책임부담 가중, 직원간의 위화감 조성 등의 단점을 갖고 있다. 뿐만 아니라 사회서비스에 대한 수요가 확대될 경우에 능동적인 대처를 할 수 없다. 절충형은 아직 종속형과 독립형의 중간단체로 과도기적인 형태를 갖고 있다. 그러나 이 경우에는 사회서비스에 대한 장기적인 비전이 불분명하여 안정적인 사업을 도모하기에 어려움이 없다. 또한 독립형은 인력이나 서비스에 있어 자립적인 토대를 형성할 수 있으나 사회서비스 계약주체(관협회)와 서비스 운영주체간의 책임이 모호한 문제점을 갖고 있다.

 

  앞으로 사회서비스 시장화는 시민사회단체 등의 반발에도 불구하고 점차 확대되어갈 것이다. 사회서비스의 주요 대상이 아동이나 노인, 장애인 등에게 집중되어 있으며 주로 직접적인 서비스 영역에 국한되어 있다. 이는 불가피하게 장애인복지관의 서비스영역과도 상당부분 중복되거나 경쟁해야 되는 상황에 직면하여 있다. 또한 현재 비정규직 인력으로 배치되어 있는 사회서비스 인력에 대한 정규직화를 통한 역량강화, 안정정인 서비스의 질을 유지를 통한 고객만족도를 고양하는 과제를 안고 있다. 따라서 장애인복지관의 경직된 조직운영으로는 다양화되는 사회서비스의 욕구변화에 능동적으로 대처할 수 없을 뿐 아니라, 타 기관의 경쟁에서 우위를 지속적으로 점유해 가는데 어려움이 없다. 결국 사회서비스의 시장화는 일정하게 영리기업에게 사회서비스를 제공할 수 있는 기회를 제공하고 있다. 상대적으로 풍부한 물적, 인적 인프라에 기반한 영리기업이 사회서비스 시장을 잠식해 올 경우에 복지관과 같은 비영리기관들이 경쟁우위를 지속적으로 담보한다는 것은 보장할 수 없다.

  마지막으로 협회와 개별 기관은 별도의 조직으로 “(가칭) 장애인 사회서비스 네트워크”(이하 ‘네트워크’)를 제안하고자 한다. 이 네트워크의 참여대상은 장애인관련 사회서비스를 공급하는 기관장이나 인력(치료사 및 활동보조인 등) 등이며, 이들은 경기도내 장애인관련 사회서비스의 대표체로서의 기능을 수행할 것이다. 이를 위해 개별 기관에서 사회서비스를 제공하고 있는 사회복지사, 치료사, 요양보호사 등을 조직화할 수 있는 간담회나 교육을 할 수 있다. 이 네트워크의 주요 기능은 현재의 사회서비스의 질 개선이나 신규서비스 개발, 종사자 교육 및 훈련, 사회서비스에 대한 정책개발 및 연구 등을 통하여 경쟁력있는 사회서비스 선도기관으로서 역할을 수행할 것이다.

3. 장애인장기요양제도에 대한 대응원칙(2009년 7월부터 1년 시범사업 예정)

  장애인 장기요양보호(long-term care)는 신체적, 정신적 장애로 인하여 장기간 일상생활에 필요한 기능을 스스로 수행할 수 없는 개인에게 보건․복지서비스를 제공하는 것이다. 장기요양대상자의 서비스 영역은 청소나 세탁, 식사준비 등 일상생활지원(Basic ADL)부터 각종 질환에 따른 전문적인 간호서비스나 개인과 가족의 심리적, 사회적 적응 및 지역사회 자원의 연계에 이르기까지 다양한 서비스를 포함한다. 원래 이 제도는 노인장기요양보험과 함께 시행될 예정이었으나 장애인이 제외되어 2010년 6월 30일까지 장애인장기요양제도를 시행할 것을 부대 의결한 바 있다. 원칙적으로 장애인장기요양제도의 도입은 기존의 패러다임의 변화와 크게 다르지 않을 것이다. 이는 시설보호보다는 지역사회 중심으로 설계되고 장애인의 선택권과 자립생활을 지원하는 사회통합적인 방향이 될 것이다. 서구에서는 재활패러다임에 근거하여 장애인장기요양제도가 도입된 반면에 우리는 자립생활 패러다임 이후에 장기요양제도의 도입이 검토되고 있는 실정이다.

  현재 장애인장기요양제도와 관련된 연구는 기존의 노인장기요양보험제도나 해외사례 등을 비교하여 3가지 방안으로 집약되고 있다. 1안은 활동보조 서비스 등 현행 장애인 복지서비스 확대시행으로 장기요양욕구를 충족하는 안, 2안은 별도의 장애인장기요양보장제도를 도입하는 안, 3안은 노인장기요양보험과 통합하여 실시하는 방안 등이 검토되고 있다. 1안은 현재 연구자들간에 가장 유력하고 검토되고 있으나 활동보조인서비스가 1급에 한정되어 대상확대에 따른 지자체간의 재원부담이나 간병서비스 통합, 서비스 판정 및 연계체계 등에 대한 보완이 이루어져야 한다. 2안의 경우에는 노인의 일상생활지원보다 장애인의 사회참여 욕구에 부합될 수 있도록 설계되어야 하지만 독자적인 판정체계 구축이나 보험이 아닌 조세방식의 재원마련 방안, 서비스 인프라를 확보하는 등의 어려움이 예상된다. 3안은 노인서비스와 유사한 측면들은 통합하고 별도의 특화된 서비스가 요구된다. 그러나 이 안은 장애인복지를 국가가 아닌 보험에 의존하게 되고, 노인과 별도의 판정체계 및 인력, 시설 등의 인프라가 필요하다.

  이러한 논의의 종착점은 2009년 7월 이전에는 장애인장기요양제도의 모형이 개발됨으로서 시범사업으로 1년간 시행될 것이다. 과거 노인장기요양보험의 시행과정에서 대부분의 노인시설 등이 뒷북을 침으로서 어려움을 겪고 있는 상황을 보면서 장애인복지시설 등의 분발이 요망된다. 장애인장기요양제도의 도입에서 기본적으로 지켜야할 원칙과 관점은 앞서 제기한 바와 같이 탈시설화나, 정상화, 사회통합, 자립 등의 패러다임을 포기해서는 안된다는 것이다. 또한 장애인 장기요양에 대한 부담이 가족 돌봄이 아닌 국가적, 사회적 보호속에서 이루어져야 하며 아울러 충분한 인적, 물적 인프라의 확충이 전제되지 않으면 허울좋은 장기요양제도가 될 수 있다. 이를 위해 장기요양보장서비스 영역의 확대나 재원의 조세화, 전국적으로 편차없이 균등한 서비스 제공 등의 원칙을 지켜나가야 한다. 물론 이 제도의 시행은 장애인복지관의 재가복지나 주단기보호, 그룹홈 등의 사업에 직접적으로 영향을 줄 수 있으며 자립생활에 필요한 각종 재활서비스도 포괄할 수 있다.

  다음은 장애인장기요양제도로서 장애인자립지원서비스를 실시하고 있는 일본의 사례이다. 이 사례를 제시하는 이유는 현재 연구팀에서 유력하게 검토되고 있는 활동보조서비스와 통합하는 모형으로 기존의 서비스를 통합함으로서 현 정부에서 채택될 가능성이 가장 크다고 할 것이다. 이는 일반조세방식으로 장애대상이나 욕구에 따라 자립에 필요한 개호, 훈련, 의료지원, 현물서비스 등을 제공할 수 있으며 재원도 중앙정부, 지방정부가 부담하며 본인도 10%정도를 부담하도록 되어있다.  <첨부파일>

 

  지난 2006년 일본은 자립지원법 제정이후 장애인의 복지서비스를 일원화한다. 이는 서비스 제공 주체를 시정촌으로 일원화하는 것과 장애의 종류에 관계없이 장애인이 자립지원을 목적으로 복지서비스는 공통으로 제공된다. 또한 장애인 고용촉진과 규제완화, 공평한 서비스를 위한 절차나 기준의 투명화를 지향하며 증대하는 서비스 비용에 대해 이용자에게 실비부담, 또는 서비스 양이나 소득에 따른 이용자 부담을 추구한다. 이러한 목적은 한국사회의 적용에도 상당부분 설득력을 갖고 들어올 것으로 보여진다.

결론을 대신하여

  현재 장애인복지관에게 주어진 과제와 임무는 결코 녹녹치 않다. 지역사회 장애인들에게 제공되는 서비스의 허브(Herb)역할을 수행해 온 장애인복지관은 거의 모든 서비스 영역에서 도전받고 있다. 기존의 공급자 중심의 서비스 방식에서 소비자인 장애인이 직접 서비스를 선택하고 자신의 욕구가 충족되지 않을 때는 다른 서비스 공급기관을 찾을 수 있다. 물론 단기간에 이러한 서비스 이동이 이루어질지는 알 수 없다. 지역사회에서 장애인복지에 있어 독점적 지위를 누려왔던 장애인복지관으로서는 현재의 변화되는 환경에 대해 체감도가 낮을 수도 있다. 그러나 이미 장애인장기요양제도를 시행하고 있는 대부분의 선진국들은 장애인들에게 제공되는 다양한 사회서비스가 수요와 공급에 의한 시장논리와 무한경쟁체제에 익숙해져 있다.

  그럼에도 불구하고 우리 복지관의 일선 현장은 장애인을 client로 볼 것인가, 아니면 소비자 또는 고객으로 볼 것인가에 대한 관점마저도 명확하게 통일되어 있지 않다. 또한 복지관 직원간에도 각각의 전문분야가 통일적으로 녹아있지 않고 불협화음을 연출하고 있다. 조직시스템 또한 기존의 상담, 사회심리, 의료, 직업재활 등 기능적인 재활서비스를 제공하는데 자족하고 있다. 복지관 주변의 환경이나 조건은 급격히 변화하고 있음에도 불구하고 복지관 내부는 아직도 구태의연한 조직문화가 만연되어 있는 것이 우리의 현실이다. 장애인의 삶의 질과 복지증진은 물론 장애인복지관만이 전적으로 책임을 갖고 있는 것은 아니다. 그렇지만 장애인들의 전인적인 재활서비스와 장애인들이 평등하고 사회통합이 용이한 지역사회 환경을 만드는 사명이 장애인복지관에게 있다. 지금은 우리 복지관의 사회복지사나 특수교사, 치료사 등이 장애인을 중심으로 다각적인 서비스 영역들을 개발하고 이를 통합, 연계시킴으로서 장애인들이 자립할 수 있는 디딤돌이 되어야 한다. 변화의 시대에 리더는 조직이 변화하는 환경에 적응할 수 있도록 관행을 새로 만들 책임을 맡는다. 또한 리더는 조직구성원들로 하여금 일을 하는 새로운 방법을 찾도록 자신감과 능력을 북돋워 조직의 변화를 주도한다. 조직이 새로운 업무를 완벽하고 확실하게 해냈을 때 달성될 미래의 비전을 보여줌으로써 변화에 대한 저항을 극복해 나갈 수 있다.

출처 : 기쁨과 희망 넘치는 세상만들기

글쓴이 : 좋은세상 원글보기

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